Forvaltningskontrakter

Forvaltningskontrakter

”Forvaltningskontrakter” er Rasmus Grønved Nielsens doktordisputats.

Bogen omhandler den offentlige forvaltnings brug af aftaler til varetagelse af myndighedsopgaver over for borgere med særligt fokus på aftaler om eller i tilknytning til myndighedsudøvelse. Eksempelvis kan nævnes ejendomshandler under ekspropriationstrussel, forligsmæssig bilæggelse af skattetvister og kommunale udbygningsaftaler. Sådanne aftaler – forvaltningskontrakter – aktualiserer en lang række almene og særegne juridiske problemstillinger, der kun i begrænset omfang har været undersøgt tidligere.

Bogens teoretiske bidrag indeholder en kritisk analyse af den traditionelle sondring mellem offentlig ret og privatret samt en præsentation af forvaltningskontrakten som juridisk fænomen, der er udbredt i praksis, og som påkalder sig særskilt retsvidenskabelig interesse. Med afsæt heri gennemføres en række studier af forvaltningskontrakternes indgåelse og retsvirkninger fordelt på følgende tematikker: Materielle indgåelsesbetingelser, kompetence, aftaleindgåelsesproces, bindingsvirkning og ændringsadgang, fortolkning, tredjepartsspørgsmål, sanktionering, ugyldighed samt tvistløsning/kontrol. Dermed introduceres og analyseres talrige konkrete problemstillinger af praktisk og teoretisk interesse, som forvaltningskontrakterne giver anledning tid. Analyserne giver samlet set grundlag for at konkludere, at der i vidt omfang kan identificeres almindelige normer angående forvaltningskontrakter, der henter næring fra både forvaltningsretlige og kontraktsretlige forestillinger. Dermed tegnes konturerne af en almindelig forvaltningskontraktsret.

Denne afhandling er af Det Juridiske Fakultet ved Københavns Universitet antaget til offentligt at forsvares for den juridiske doktorgrad. Forsvaret finder sted fredag den 3. december 2021, kl. 13.00 i Nanna Berg auditoriet (9A.1.01), Njalsgade 76, 1. sal.

Målgruppe

Bogen er henvender sig både til teoretikere og praktikere, herunder offentlige myndigheder på alle niveauer og private personer og virksomheder, der interagerer med det offentlige, inklusive deres rådgivere.

Om forfatteren

Rasmus Grønved Nielsen (f. 1992) er cand.jur. (2016) og pt. ansat som adjunkt i forvaltningsret ved Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet. Læs mere her.

----------------------------------------------------------------------------------------------

Bogens indhold:

Del I. Indledning

Kapitel 1      Emne og formål
Kapitel 2      Metode og retskilder

Del II. Teoretisk grundlægning

Kapitel 3      Tradition: Skismaet mellem privatret og offentlig ret
Kapitel 4      Integration
Kapitel 5      Forvaltningskontrakter 

Del III. Forvaltningskontraktsretlige studier

Afdeling A: Stiftelsesproblematikker

Kapitel 6      Dispositionsgrundlag: Materielle indgåelsesbetingelser
Kapitel 7      Kompetence
Kapitel 8      Aftaleindgåelsesproces

Afdeling B: Retsvirkningsproblematikker

Kapitel 9      Bindingsvirkning og ensidig ændringsadgang
Kapitel 10    Fortolkning
Kapitel 11    Sanktionering
Kapitel 12    Tredjepartsspørgsmål

Afdeling C: Kontrolproblematikker

Kapitel 13    Ugyldighed (tilsidesættelse)
Kapitel 14    Aftaleprøvelse

Del IV. Afslutning

Kapitel 15    Konklusion
Kapitel 16    Perspektiver

----------------------------------------------------------------------------------------------

Uddrag fra bogen

1.3 Retsvidenskabens status quo

Aftaleproblematikken er på sin vis klassisk. Forvaltningsrettens nestor, Poul Andersen, var således den første til at underkaste forvaltningskontrakterne særskilt omtale i den 2. udgave af værket »Dansk Forvaltningsret« (1946). Til trods herfor henstår aftaleproblematikken stadig forholdsvis uopdyrket. Den primære forklaring er, at aftalerne falder mellem to stole. Forvaltningsretten har siden sin fødsel haft forvaltningsakten som omdrejningspunkt. Kontraktsretten er derimod traditionelt centreret om formueretlige retshandler »mand og mand« imellem. Det følgende skal læses som en optakt til undersøgelsen af teoriens evolution i kapitel 3.
 I sin anmeldelse af Poul Andersens nysnævnte værk bemærkede Carl Rasting: »Emnet tiltrænger formentlig en mere indgaaende monografisk Behandling«. Den eneste, der for alvor har taget den brede aftaletematik op til retsvidenskabelig granskning i kontekst af dansk ret, er Jørgen Mathiassen med disputatsen »Aftaler i forvaltningsretten« (1974). E.A. Abitz skrev i sin anmeldelse heraf, at Mathiassen havde »åbnet nye områder som genstand for forvaltningsretlige undersøgelser«. På linje hermed angav Bent Christensen: »Der er virkelig brug for at vide mere om, i hvilket omfang aftaler og aftalelignende forhold optræder i forvaltningens praksis, og hvilke regler der gælder herom«. Disse åbne invitationer er imidlertid blevet siddet overhørig af den forvaltningsretlige teori. Flere fremstillinger omtaler emnet en passant, men afgrænser sig i øvrigt ud heraf. Bent Christensen selv anførte i en af sine lærebøger: »Forvaltningens adgang til at bruge aftaler som et virkemiddel til løsning af sine opgaver er et uafklaret og uoverskueligt spørgsmål. Det skyldes nok først og fremmest, at det endnu ikke har været muligt at give forskellige typer af aftaler tilstrækkeligt klare konturer«. Efter at have opremset en række problemstillinger angives blot: »Et generelt svar er meget usikkert«. Det er på linje hermed, når Henning Skovgaard anfører, at »aftalefænomenet [er] en af de vanskeligste problemstillinger i den offentlige ret«, og at »en forskningsindsats på dette specielle, men vigtige punkt synes […] påkrævet«, men at denne på ingen måde kunne præsteres inden for rammerne af hans disputats. Karsten Revsbech og Søren H. Mørup anfører: »Sådanne aftaler rejser en række komplicerede retlige spørgsmål. Disse kan og skal ikke behandles på dette sted«. I sin disputats afgrænsede Mørup sig ud af emnet, der betegnes et »minefelt«. Anita Rønne bemærker uden nærmere undersøgelse, at det ikke er »muligt at opstille almindelige og sikre regler for, i hvilket omfang den offentlige forvaltning kan regulere via aftaleformen«, men har samtidig en appel: »En mere gennemgribende undersøgelse af, hvad det egentlig indebærer, når offentlig virksomhed tilrettelægges i aftaleform, savnes«.
 Som det antydes i disse citater, kan udfordringen sammenfattes derhen, at emnets teoretiske og praktiske problemfelt betinger en arbejdsindsats, der vanskeligt kan honoreres inden for rammerne af en lærebog, en artikel eller et større retsvidenskabeligt bidrag, der kun ekskursivt behandler aftaleproblematikken. Typisk vises læseren tilbage til Mathiassens disputats som »standardværk«. Den fortsatte berettigelse af denne status er imidlertid tvivlsom. De retlige og faktiske rammer om forvaltningens virksomhed har ændret sig betydeligt siden 1970’erne. Endvidere var Mathiassen traditionen tro primært optaget af spørgsmålet om forvaltningskontrakternes legalitet, navnlig med fokus på muligheden for at erstatte en forvaltningsakt med en aftale. Herved overses en lang række andre relevante problemstillinger, ligesom undersøgelsen på forhånd fastholdes i et forholdsvis ensidigt forvaltningsretligt perspektiv. Som anført af Skovgaard understregede Mathiassen selv teoriens »præliminære trin«. Endelig efterlader Mathiassens afhandling ofte læseren med flere spørgsmål end svar  – eller mere diplomatisk formuleret af Bent Christensen i hans i øvrigt positive anmeldelse: »Derimod er afhandlingens nytte som »brugsjura« begrænset«. Det må især tilskrives den udprægede kasuistiske stil, hvor de generelle linjer ofte fortaber sig i case- og specialstudier. Det er rammende, når Gorm Toftegaard Nielsen  – foranlediget af bl.a. Mathiassens og Arvid Frihagens arbejder – bemærker: »Det kan […] kun hilses med tilfredshed, at man fra flere sider forsøger at give samlede fremstillinger af emnet. Meget tyder dog på, at problemernes antal er så stort og deres karakter så varierende, at selv ikke de samlede fremstillinger giver noget samlet billede af problematikken. […] Måske skyldes dette, at emnet – forvaltningens aftaler – ikke eksisterer som et emne, der kan systematiseres på bare nogenlunde overskuelig og udtømmende vis«. Med hensyn til de mere afgrænsede undersøgelser af bestemte aftaletyper, der efterfølgende er blevet gennemført, er det således klart, at de mangler en generel teori at spejle sig i og spille op imod.
 I den formueretlige litteratur har der været en tradition for at forbigå spørgsmål vedrørende forvaltningens aftaleforhold eller i hvert fald ikke udskille disse til særskilt behandling. Nyere teori har dog gjort spredte forsøg på at samle op, hvor den forvaltningsretlige teori har sluppet. Især skal fremhæves Palle Bo Madsens indsats i »Aftalefunktioner« (1983) – der er blevet indlemmet i »Aftaler om mellemmænd« (7. udg., 2017) – samt Mads Bryde Andersens bidrag i »Grundlæggende aftaleret« (4. udg., 2013) og Karsten Naundrup Olesens ph.d.-afhandling »Samfundsloddet« (2004). Selv om disse bidrag er forholdsvis overfladiske henholdsvis snævert afgrænsede, udgør de værdifulde modspil til den forvaltningsretlige teori, fordi de tager afsæt i en formueretlig tradition og i mindre grad lader sig begrænse af legalitetsspørgsmålets snærende bånd.
 Sammenfattende kan siges, at dansk teori kun i begrænset omfang har beskæftiget sig med aftaletematikken fra en almen synsvinkel. Den stedmoderlige interesse er især iøjefaldende fra et komparativt perspektiv. Emnet har således i videre omfang været genstand for retsvidenskabelig analyse, debat og teoretisering i Norge og især i kontekst af den kontinentaleuropæiske tradition med tysk og fransk teori som klassiske epicentre, jf. hertil afsnit 2.3.3. Sammenlignet hermed fremstår dansk teori mager og umoden.

-----------------------------------------------------------------------------------------------

Anmeldelse af bogen, skrevet af Peter Pagh, i UfR nr. 6 2022

Boganmeldelse: Forvaltningskontrakter – Retlige studier over forvaltningens aftaler til varetagelse af myndighedsopgaver over for borgere med særligt henblik på myndighedsudøvelse