Miljøret

Miljøret

Bogen giver overblik over de mange og komplekse regelsæt, der regulerer fysisk planlægning, miljø og natur i Danmark. Bogen dækker det, der i Danmark normalt opfattes som miljøspørgsmål, nemlig miljøbeskyttelse, naturbeskyttelse og planlægning. Fokus er på de sagstyper, man hyppigst møder i praktisk virksomhed. Samtidig er det bogens formål at vise, hvordan systemerne hænger sammen.

Nyt i 10. udgave

10. udgave er ajourført til 1. september 2022. Ajourføringen er i lighed med de øvrige ajourførte udgaver motiveret af lovgivningens konstante forandring. Både EU-direktiver og ren national lovgivning er løbende under udvikling, ligesom fleres markante afgørelser og domme kalder på omtale.

Målgruppe

Bogen henvender sig til alle, der arbejder med konkrete miljøsager, f.eks. jurister, advokater, miljømedarbejdere i kommuner, regioner og virksomheder samt deres rådgivere, da bogen er velegnet som opslagsværk. Bogen er også egnet som lærebog for studerende.

Om forfatterne

Advokat Jacob Brandt har siden 2004 beskæftiget sig med miljøretten. Efter kortvarig ansættelse som forskningsassistent i universitetsmiljøet var han et par år i Miljøstyrelsens juridiske enhed, før han skiftede til advokatbranchen. Jacob er i dag partner hos Codex Advokater, hvor han fokuserer på offentligretlige spørgsmål indenfor miljø, natur, planlægning og forsyning.

Advokat Mark Christian Walters har siden 2011 beskæftiget sig med miljøretten i praksis, først i kommunalt regi og senere i Natur- og Miljøklagenævnet. I dag er Mark advokat hos Codex Advokater, hvor han rådgiver om problemstillinger inden for miljø, natur og planlægning.

Codex Advokater har samlet en gruppe af landets mest specialiserede advokater, som tilsammen kan mønstre mere erfaring med miljøretlig rådgivning end noget andet advokatfirma i Danmark. Codex Advokater fokuserer på at rådgive den offentlige sektor, hvilket betyder, at bogens forfattere sammen med deres kolleger tager afsæt i de mest aktuelle sager på tværs af kommuners, regioners, forsyningsselskabers og anlægsmyndigheders (i begrænset omfang også statens) opgaver, da Miljøret, 10. udgave blev ajourført.

____________________________________________________________________________________________

Indholdsfortegnelse

Kapitel 1 - Idéen med bogen og dens opbygning

Kapitel 2 - Miljøkrav til industri og lignende

Kapitel 3 - Miljøkrav til landbrug og lignende

Kapitel 4 - Miljøkrav til forbrugerne

Kapitel 5 - Forurenet jord

Kapitel 6 - Naturbeskyttelse

Kapitel 7 - Planlægning

Kapitel 8 - Kystbeskyttelse

Kapitel 9 - Miljøvurdering

Kapitel 10 - Brugerbetaling og grønne afgifter

Kapitel 11 - EU og det internationale samfund

Kapitel 12 - Statslige myndigheder

Kapitel 13 - Kommuner, regioner og driftsorganisationer m.v.

Kapitel 14 - Særtræk ved sagsbehandlingen

Kapitel 15 - Håndhævelse

____________________________________________________________________________________________

Uddrag af bogen

8.1 Den seneste udvikling

Særligt storme har gennem de senere år skabt problemer for huse langs de danske kyster. Der kan både være tale om, at vandet presses op i fjorde med store oversvømmelser på lavtliggende områder til følge (stormflod), eller der kan være tale om, at vind og bølger gnaver store dele af kysten væk med den konsekvens, at huse efter kort tid befinder sig på kanten af en strand – eller i visse tilfælde sågar i havet (erosion).
Der er en tendens til hyppigere og kraftigere storme, som formentlig kan tilskrives klimaforandringer, og det har skabt et øget behov for kystbeskyttelse i form af diger og andre anlæg, der kan modvirke såvel oversvømmelser som erosion. Kystbeskyttelse er imidlertid sjældent noget, som den enkelte grundejer selv kan løse. Naturkræfterne er en mægtig modstander, og den enkelte grundejer kan alene råde over egen ejendom – og kystbeskyttelsesforanstaltninger i form af eksempelvis et dige eller bølgebrydere vil sjældent effektivt kunne udformes på en måde, så de omfangsmæssigt kan begrænses til en enkelt ejendom. I praksis skal en række grundejere typisk blive enige om omkostningskrævende foranstaltninger over en længere kyststrækning, og efter loven skal alle, der kan drage nytte af foranstaltningerne, bidrage økonomisk til projektet. Der er næsten altid uenighed om den såkaldte bidragsfordeling, men også den nærmere udformning af foranstaltningerne kan volde kvaler. Eksempelvis kan højden på diget være et problem for havudsigten i første række, eller linjeføringen kan indebære, at bestemte grundejere må afstå store arealer til anlægget. Kystbeskyttelsesprojekter er komplekse, antallet af afgørelser betydelige og klage har normalt opsættende virkning. Derfor har hver enkelt grundejer kunne forsinke projekter ved at påklage de mange delafgørelser, og når dette kombineres med skiftende klageinstanser med for få ressourcer, har det været tæt på umuligt at komme igennem med større kystbeskyttelsesprojekter inden for en rimelig årrække.
Et sådant bureaukratisk cirkus kan naturligvis ikke forsvares politisk, mens forsiderne bugner af billeder af huse på kanten af afgrunden eller stående under vand. Der er derfor med først lov 1732/2016 og siden lov 46/2018 samt lov 720/2018 forsøgt at tilvejebringe et lovgrundlag, der strømliner processen hos myndighederne og gør op med Kystdirektoratets lidt stramme linje over for hård kystbeskyttelse, hvor hensyn til natur og æstetik nok gik forud for hensynet til beskyttelsen af grundejerens ejendom. Men det var tilsyneladende ikke tilstrækkeligt, og sidenhen er lov 646/2020 også kommet til. Loven indførte mulighed for, at miljøministeren efter ansøgning fra kommunen kan træffe afgørelse om, at en tilladelse til at udføre kystbeskyttelsesforanstaltninger ikke kan påklages til Miljø- og Fødevareklagenævnet. Motivationen for loven skal nok findes i den svære fødsel af kystbeskyttelsen ved Jyllinge Nordmark ved Roskilde Fjord. Området blev kraftigt oversvømmet under stormen Bodil i 2013, og det efterfølgende forløb med etablering af kystbeskyttelse gjorde det klart, at der var mange regler, som spillede dårligt sammen, og som kunne spænde ben for fremdriften. Da alt andet endelig var på plads ophævede Miljø- og Fødevareklagenævnet VVM-tilladelsen til projektet med henvisning til en fejlagtig anvendelse af habitatbekendtgørelsen i forhold til skade på Natura 2000-natur i området. Jyllinge Nordmark havde stor politisk bevågenhed, og alle kræfter blev sat ind for at tilvejebringe et nyt lovliggørende grundlag for projektet. Nævnets afgørelse var imidlertid vanskelig at komme omkring, og lov 646/2020 må anses som motiveret i ønsket om at sikre, at klagenævnet ikke på ny lagde en streng fortolkning af habitatreglerne ned over projektet. Lov 646/2020 trådte i kraft den 22. maj 2020. Den 24. juni 2020 traf miljøministeren afgørelse om at afskære klageadgangen over § 3-tilladelse efter kystbeskyttelsesloven til kystbeskyttelsesforanstaltningerne i Jyllinge Nordmark, og den 3. juli 2020 traf Roskilde og Egedal Kommuner afgørelse i medfør af kystbeskyttelseslovens § 3, herunder om fravigelse af beskyttelsen af Natura 2000-området. Derefter kunne dige- og sluseanlægget færdiggøres uden indblanding fra klageinstansen i Viborg.

I dette kapitel fokuseres på kystbeskyttelsesforanstaltninger i form af anlæg eller andre foranstaltninger til beskyttelse af ejendomme mod oversvømmelse eller den nedbrydende virkning fra havet, fjorde eller andre dele af søterritoriet. Der kan være tale om foranstaltninger såvel på kysten (typisk strandbredder) som nær kysten (søterritoriet). Desuden omfattes også foranstaltninger på andre kyststrækninger, hvor der ikke findes sammenhængende grønsvær eller anden landvegetation samt arealer, der ligger inden for en afstand af 1000 m fra begyndelsen af sammenhængende landvegetation, jf. lovens § 3. Det kan virke voldsomt at tale om kystbeskyttelse 1000 m inde på land, men det skal ses i sammenhæng med, at kommunen er blevet kompetent til at meddele en samlet tilladelse efter kystbeskyttelseslovens § 3, og hvis det skal være effektivt, skal den samlede tilladelse også kunne favne lidt længere ind i landet.

8.2 Kystbeskyttelsens formål og afvejningen af lovens hensyn

Kystbeskyttelse har efter lovens formålsbestemmelse (lbkg. 705/2020) primært til formål at beskytte mennesker og ejendom ved at reducere risikoen for oversvømmelser eller kystnedbrydning fra havet, fjorde eller andre dele af søterritoriet. Dette skal dog ikke ske for enhver pris, og hensynet til naturens frie udfoldelse mv. vægtede tidligere tungt efter Kystdirektoratets praksis. Formålsbestemmelsen opregner en række hensyn, som skal indgå i afvejningen af, hvorvidt og hvordan kystbeskyttelse kan ske på en given placering. Bestemmelsen blev nyaffattet ved lov 46/2018, hvor hensynene til kystlandskabets bevarelse og genopretning samt naturens frie udfoldelse udgik som selvstændige hensyn, men hensynene indgår dog indirekte ved stillingtagen til kystbeskyttelsesforanstaltningernes tekniske, og natur- og miljømæssige kvalitet, jf. lovens § 1, nr. 3. Nyaffattelsen havde til formål at give grundejerne bedre mulighed for at beskytte deres ejendomme, og den blev således begrundet i, at praksis efter regeringens opfattelse (uden hold i loven) havde udviklet sig i en retning, hvor hensynet til grundejeren ikke blev vægtet tilstrækkeligt højt.

Efter nyaffattelsen står således følgende seks hensyn, og det er klart tilkendegivet i forarbejderne, at der ikke er tale om en prioriteret oplistning:

• Behovet for kystbeskyttelse.

• Økonomiske hensyn ved projekter omfattet af kap. 1a.

• Kystbeskyttelsesforanstaltningens tekniske og natur- og miljømæssige kvalitet.

• Rekreativ udnyttelse af kysten.

• Sikring af den eksisterende adgang til og langs kysten.

• Andre forhold.

8.2.1. Behovet for kystbeskyttelse blev tidligere vurderet ud fra, om der inden for en horisont på 20-25 år ville være risiko for skade – det såkaldte 25-års kriterium. Ved lov 46/2018 blev der gjort op med dette kriterium. Det anføres i bemærkningerne, at behovet ikke skal vurderes ud fra en bestemt årrække. Det er klart tilkendegivet, at selv et lille behov for kystbeskyttelse efter omstændighederne kan begrunde, at der gives tilladelse til at udføre kystbeskyttelsesforanstaltninger. Det forhold, at der måtte være tale om et lille behov fører blot til, at det vejer mindre tungt i den samlede afvejning. Hvis den konkrete foranstaltning til gengæld har en høj natur- og miljømæssig kvalitet, kan dette føre til, at der gives tilladelse til kystbeskyttelsesforanstaltninger, selvom der kun er konstateret et lille eller sågar intet behov for kystbeskyttelse. Et eksempel fra forarbejderne er, at et gammelt kystbeskyttelsesanlæg, som er udført før indførelsen af kystbeskyttelseslovens ikrafttræden, og som ønskes udskiftet med et mindre anlæg. Her bør der ifølge forarbejderne meddeles tilladelse, selvom der ikke efter praksis er tilstrækkeligt behov for kystbeskyttelse. I forarbejderne understreges desuden, at den tidligere praksis om, at kun bygninger og infrastruktur kunne begrunde tilladelse til kystbeskyttelse, ikke længere skal være gældende. Det anføres, at ubebyggede arealer kan repræsentere et aktiv for ejerne, som kan gå tabt eller blive værdiforringet, hvis der ikke udføres kystbeskyttelse. Efter lov 46/2018 kan der således også være et behov for at beskytte ubebyggede grunde, og dermed grundlag for at meddele tilladelse. Som eksempler kan nævnes beskyttelse af private haver, produktionsjord til agerbrug eller skovbrug samt arealer, der er udstykket med henblik på salg.

8.2.2. Økonomiske hensyn spiller også en rolle, og der skal foretages en vurdering af, om omkostningerne forbundet med at etablere kystbeskyttelsen står mål med værdien af det, som ønskes beskyttet. Denne vurdering skulle tidligere indgå i alle afgørelser, men med lov 46/2018 er der gjort op med dette ud fra en tankegang om, at den enkelte ejer selv må vurdere, om kystbeskyttelsen er for dyr. Vurderingen skal dog fortsat foretages i såkaldte kommunale fællesprojekter, hvor flere grundejere er involveret, hvilket skal ses i lyset af, at finansieringen skal deles ud på alle de grundejere, der får nytte af kystbeskyttelsen, og der er således fortsat et behov for at sikre økonomisk forsvarlighed. Hensynet indebærer dog ikke, at kommunen er forpligtet til at vælge det billigste projekt, som er tilstrækkeligt til at beskyttede de ejendomme, der har behov for beskyttelse. Hensynet indgår i helhedsvurderingen, og kommunen er berettet til at lægge vægt på, om omgivelser tilsiger, at projektet udformes med højere naturmæssig kvalitet eller større rekreativ værdi, selvom dette måtte være dyrere end den absolut mest nødvendige kystbeskyttelse, jf. også nedenfor under afsnit 8.2.3.

8.2.3. Kystbeskyttelsesforanstaltningernes tekniske og natur- og miljømæssige kvalitet indebærer, at der skal foretages en helhedsvurdering af samspillet mellem disse hensyn. Der skal således foretages en konkret helhedsvurdering af den ansøgte foranstaltnings effekt i forhold til udfordringer på strækningen – i lyset af den omkringliggende natur, landskab og miljø. Kystlandskabets bevarelse og naturens frie udfoldelse er således hensyn, der skal integreres i helhedsvurderingen. De miljømæssige hensyn varetages ved krav om, at foranstaltningen skal udformes, så eventuelle negative påvirkninger minimeres. Dette vil normalt fordre udførelse med naturlige og uforurenede materialer, men det må forventes, at eksempelvis nyttiggørelse af bygge- og anlægsaffald kan komme på tale, hvis det kan dokumenteres, at det ikke udgør en risiko for miljøet. Naturmæssige hensyn indebærer bl.a., at det skal sikres, at udførelsen af kystbeskyttelse ikke fører til, at der er natur, som er afhængig af oversvømmelser, som afskæres fra denne. Varetagelse af det naturmæssige hensyn er også en stillingtagen til eksempelvis påvirkning af sedimenttransporten.
Det er endvidere tanken, at der ved vurderingen af kystbeskyttelsesforanstaltningernes tekniske og natur- og miljømæssige kvalitet skal ske en vurdering af, om der er en løsning, der er bedre end en anden, og at ansøgeren ved lige gode løsninger skal have valgfrihed. Ved varetagelsen af dette hensyn skal det bl.a. vurderes, om der skabes en væsentlig negativ indvirkning nedstrøms, eller om der skabes problemer i forhold til offentlighedens ret til at færdes langs stranden. I givet fald kan dette begrunde vilkår om eksempelvis sandfodring. Det er et ufravigeligt krav, at det kan dokumenteres, at den valgte fremgangsmåde har den relevante effekt i forhold til den konkrete udfordring. Der skal således være tale om en teknisk velfunderet løsning. Nabostrækningen vil i medfør af dette hensyn have betydning for ansøgerens muligheder. Hvis der eksempelvis allerede er udført hård kystbeskyttelse på nabostrækningerne, vil dette betyde en lempet bedømmelse af en ansøgning om tilsvarende kystbeskyttelse, selvom dette kan forstærke den negative effekt, som kystbeskyttelse har på den samlede strækning.

8.2.4. Rekreativ udnyttelse af kysten spiller en central rolle i kystbeskyttelsen. Adgang til kysten er historisk – og politisk – set lige så følsomt et emne som forventningen om rent grundvand. Hensynet skal varetages derved, at det skal vurderes, hvorvidt en given kystbeskyttelsesforanstaltning forbedrer eller forringer muligheden for rekreativ udnyttelse af kysten. Af bemærkningerne til bestemmelsen fremgår direkte, at projektet skal indeholde aspekter, der fører til, at området fremadrettet vil indeholde forbedrede muligheder for bredere rekreativ udnyttelse til gavn for flere brugere og brugergrupper. Hvis en kystbeskyttelsesforanstaltning har en væsentlig negativ påvirkning på offentlighedens mulighed for at benytte stranden rekreativt, vil det tale imod at tillade kystbeskyttelsesforanstaltningen, medmindre andre hensyn vejer tungere. Et eksempel kan være, hvis en kystbeskyttelsesforanstaltning indebærer, at stranden foran foranstaltningen forventes at forsvinde over tid. Dette kan i givet fald indebære, at der skal meddeles vilkår, der muliggør den fremtidige benyttelse af stranden – det kan eksempelvis være vilkår om kompenserende sandfodring, hvis hård kystbeskyttelse forventes at føre til mangel på sediment. Det kan også være, at der skal være vilkår om kystbeskyttelsens nærmere udformning, som sikrer, at offentligheden eksempelvis kan benytte hård kystbeskyttelse til at passere det stykke, hvor stranden måtte være forsvundet.

8.2.5. Den frie adgang til og langs kysten udgør fortsat et selvstændigt hensyn, der skal varetages. Tidligere fremgik det alene, at der skulle være adgang til kysten, men det er med lov 46/2018 præciseret til at omfatte adgang langs kysten, hvilket er i overensstemmelse med gældende praksis. Hensynet skal varetages i overensstemmelse med de rammer, der er givet i nbl. § 22, som er nærmere omtalt under afsnit 6.3. Tanken er således, at det påses, at der ikke med kystbeskyttelsen tillades foranstaltninger, der forringer adgangen efter nbl. § 22. Det vil sige, at der skal være åben for offentlighedens færdsel til fods på strandbredder og andre kyststrækninger mellem daglig lavvandslinje og den sammenhængende landvegetation. Hvis der etableres hård kystbeskyttelse uden de fornødne kompenserende foranstaltninger i form af sandfodring, vil kysten normalt rykke tilbage. En sådan tilbagerykning vil være problematisk i forhold til at opretholde færdselsretten efter nbl. § 22, og det bør derfor undgås ved afslag eller de fornødne vilkår til at imødegå dette.

8.2.6. Andre forhold kan også tillægges betydning. Tidligere var formuleringen, at de andre forhold skulle være af væsentlig betydning for kystbeskyttelsen. Dette blev ændret ved lov 720/2018. Dette skyldes, at en række af de tilladelser, dispensationer mv., som tidligere skulle indhentes særskilt efter anden lovgivning, efter lovens ikrafttræden skal meddeles samlet. Den nye og bredere formulering har således til formål at sikre, at formålsbestemmelsen ikke er til hinder for at varetage alle de hensyn, der skal indgå i den samlede kystbeskyttelsestilladelse. Der kan eksempelvis være tale om kulturhistoriske forhold, hensynene bag naturbeskyttelsen eller hensynet til, at vandløb kan benyttes til afledning af overfladevand, spildevand og drænvand. Forhold af væsentlig betydning for kystbeskyttelsen, som ikke er omfattet af lovens § 1 i øvrigt, vil fortsat kunne varetages med henvisning til nr. 6.

Læs mere under Uddrag af bogen ovenfor.