Offentlige-Private Partnerskaber

Et forskningsmæssigt perspektiv på Offentlig-Privat Partnerskab (OPP) i både dansk og international kontekst

Denne bog indeholder en forskningsmæssig fremstilling af de danske juridiske og politisk-administrative rammer for Offentlig-Privat Partnerskab (OPP) inden for infrastrukturprojekter sammenholdt med de internationale erfaringer, forskning og andre landes OPP-regler og politikker.

OPP anvendes på store infrastruktur-projekter inden for transport, byggeri, IT, sundhed, social infrastruktur mv. Der er tale om et OPP-projekt, når den offentlige sektor medtænker privat finansiering og fælles incitamenter i store infrastrukturprojekter. De OPP-projekter, der er gennemført i Danmark, er primært rettet mod byggeri i forbindelse med sygehuse, skoler, retsbygninger, parkeringsanlæg og svømmehaller.

Formålet med denne bog er at præsentere et forskningsmæssigt perspektiv på OPP i både dansk og international kontekst. Samtidig er bogen et tværfagligt bidrag til debatten om OPP, da bogen inddrager både juridiske og politologiske analyser af og om OPP. Derudover er hensigten med bogen at bidrage med en samlet fremstilling om OPP, som indeholder den seneste forskning, lovgivning og politiske tiltag.

Målgruppe

Bogen omhandler de politiske styringsmekanismer for OPP, de forvaltningsmæssige rammer for OPP, OPP-kontrakten og markedsskabelsen for OPP i Danmark og vil være essentiel læsning for alle med interesse for OPP.

Om forfatterne

Christina D. Tvarnø, professor, ph.d. i public private law og er ansat på CBS LAW. Carsten Greve, professor, ph.d. i public management and governance og er ansat på Institut for Organisation, CBS. Sarah Maria Denta, ph.d. i offentlig-privat partnerskab ved CBS LAW.

Bogens indhold

Indholdsfortegnelse:

Kapitel 1 - OPP: Introduktion og formål
Kapitel 2 - Definition af OPP
Kapitel 3 - Dansk regulering af OPP
Kapitel 4 - OPP, EU og vækstpakken
Kapitel 5 - Forvaltningsretlige rammer for OPP
Kapitel 6 - OPP og deponeringsreglen
Kapitel 7 - OPP-markedet
Kapitel 8 - Udbudsloven og OPP
Kapitel 9 - OPP-kontrakten
Kapitel 10 - Politiske rammer og begrænsninger for OPP
Kapitel 11 - 10 misbrugte muligheder for en OPP-politik i Danmark
Kapitel 12 - OPP-enheder
Kapitel 13 - Model for OPP og bogens OPP-anbefalinger

Uddrag fra bogen (læs hele uddraget)

4. Det økonomiske rationale for OPP

Der har været mange begrundelser for at etablere et OPP i forskellige lande. For det første begrænsede offentlige ressourcer, der var startskuddet til Private Finance Initiative (PFI)-trenden i Storbritannien i 1990’erne. For det andet har et ønske om at øge kvalitet og effektivitet i den offentlige sektor gennem en anden økonomisk finansieringsmodel og samarbejde med den private branche om drift og vedligehold været en drivkraft, og for det tredje er fokus på totalomkostninger på langt sigt et relevant økonomisk parameter i forbindelse med valg af OPP.

Et fjerde og meget væsentlig rationale for OPP er, at parternes incitamenter vendes, sammenlignet med en mere traditionel offentlig bygge- og servicekontrakt. Ved at pålægge den private part hele eller en væsentlig del af ejerskabet forventes, at der bygges med et andet og mere fremtidigt sigte, så det samlede projekt opnår en bedre totaløkonomi. Et totaløkonomisk perspektiv på finansiering og organisering giver mulighed for dels at løse nogle udfordringer i forhold til partsrelationen, dels at anlægge en helhedsbetragtning i forhold til projektets levetidsomkostninger, og dels giver det mulighed for at vende parternes incitamentsstruktur.

Udgangspunktet med en omvendt incitamentsstruktur er f.eks., at den private part vil vælge materialer og løsninger, der er billigere og/eller mere innovative på længere sigt, fordi det er den private part, der selv står for drift og vedligeholdelse. Hensigten er, at der med et OPP opstår en anden bygge- og driftsstrategi, fordi den private part ejer bygningen eller infrastrukturen. Det er også hensigten at opnå bedre kvalitet og økonomi. I et OPP-projekt står den private part således for at bygge et aktiv (f.eks. en bygning eller en infrastruktur, det kan være en skole eller en bro) samt at sørge for service, drift og vedligeholdelse (det kan være pedel, kantine, rengøring og pleje af grønne områder) af dette aktiv i en længere årrække, indtil initialinvesteringen er tjent hjem. Udgangspunktet er, at den private part står for hele eller en væsentlig del af finansieringen. Det er således den private part, der bygger og ejer aktivet.

5. Styring af OPP-projekter – Governance

Alle projekter vinder ved en god projektstyring, og det gælder også for OPP-projekter. Det kan lyde ligetil, men erfaringen viser, at det er en vigtig komponent. Det er især den britiske rigsrevision, National Audit Office i Storbritannien, der i sine 19 undersøgelser har understreget, at god og gedigen projektstyring får projekter bragt helskindet i land.
Fokus er ofte på de institutionelle og finansielle faktorer, men god projektstyring kan være udslagsgivende for, om et projekt lykkes eller ej, og for hvordan projektet gennemføres og afsluttes. Derfor er det vigtigt, at projektstyringen prioriteres, og at de, der indgår i projektet, har erfaring i og kompetence med at styre større infrastrukturprojekter.

God projektstyring kræver uddannelse, og generelt set er det et aktiv for et OPP-Projekt, hvis de personer, der er involveret i styring, ledelse og strategi er uddannet inden for OPP-tankegangen. International forskning viser, at både den offentlige og den private part skal uddannes, for at det har en effekt. En række undersøgelser har hæftet sig ved, at det ofte er ledelsen af OPP-projekterne, der gør den store forskel. Det spiller fint sammen med pointen om god projektstyring. Den hollandske forsker Erik-Hans Klijn og hans kollegaer har i deres undersøgelser beskrevet, hvordan det er op til lederne at få projekterne til at fungere.

Samtidig er det vigtigt, at projektstyringen ses i en bredere styringssammenhæng. Greve & Hodge skelner i deres bog fra 2013 mellem 5 niveauer i et OPP-projekt: Et projektniveau, et organisationsniveau (OPP-selskabet), et policy-niveau (OPP som politikfelt), et styringsniveau og et kulturel kontekst-niveau (forskelle i landes forståelse af den offentlige sektor og den private sektors rolle).

Projektstyringen omhandler det første niveau, men der er også den organisatoriske og ledelsesmæssige indretning af OPP-selskabet selv. Det vil ofte være et specielt selskab, som er etableret til at gennemføre et specifikt projekt, og som har deltagelse af flere offentlige og private partnere. Der vil være en række valg, der skal foretages om, hvordan det enkelte OPP-selskab styres. Det tredje niveau er policy-niveauet, og det handler om den overordnede politik, som OPP-projekterne styres efter. Er der f.eks. etableret en officiel OPP-politik, som man havde i Storbritannien, Canada eller i Frankrig, så vil styringen af det enkelte OPP-projekt tage hensyn til de overordnede retningslinjer, som er udstukket i den overordnede OPP-politik. Det kan f.eks. være om, hvilke sektorer der satses på, eller hvordan en OPP-enhed kan støtte de enkelte OPP-projekter. Det fjerde niveau handler om den overordnede styringsramme, som også involverer de institutionelle rammer for at lave OPP-projekter. Verdensbanken har formuleret sig ret præcist om “de institutionelle rammer” for OPP-projekter:

“The “PPP framework” consists of the policies, procedures, institutions, and rules that together define how PPPs will be identified, assessed, selected, prioritized, budgeted for, procured, monitored, and accounted for; and who will be responsible for these tasks.”

Det femte og sidste niveau ser på den politisk-kulturelle kontekst som styringen af OPP-projekter. Det handler her om at være opmærksom på den tilgang, som lande har til, hvordan relationen mellem den offentlige sektor og den private sektor er i deres land. I Storbritannien havde man f.eks. privatiseret (solgt aktier i statslige selskaber) i 1980’erne og 1990’erne, og derved var skellet mellem den offentlige sektor og den private sektor blevet mere markant. Derfor var fremkomsten af offentlig-privat partnerskab en institutionel form, der kunne binde sektorerne tættere til hinanden igen, så der kunne ske samarbejde mellem offentlige og private aktører. Omvendt har vi i de nordiske lande ofte haft et tættere og mere sammenvævet relation mellem den offentlige sektor og den private sektor, og derfor har behovet for at bygge bro gennem partnerskaber ikke været tilsvarende presserende.

Et land som Frankrig bliver tit opfattet som et land med en stærk stat, men på infrastrukturområdet har landet haft tradition for koncessionskontrakter og dermed alligevel en sammenblanding af offentlig og privat. Mest presserende i forhold til den politisk-kulturelle kontekst er det, når spørgsmålet drejer sig om Kina og OPP.

I Kina er der vedtaget en officiel OPP-strategi i 2013, og det betyder, at der kan registreres rigtig mange “OPP-projekter” i Kina. Men det er ofte den kinesiske stat, der står bag disse “OPP-projekter”, og kun en mindre del af finansieringen kommer fra den private sektor. Derfor er det vigtigt at være opmærksom på den politisk-kulturelle kontekst, når styringen af OPP skal forklares.

Et af de fremherskende spørgsmål i litteraturen om offentlig forvaltning og OPP har været, hvor meget OPP-enheden og OPP-policyen betyder i relation til de langtidskontrakter, der indgås for OPP-projekter. Dermed er der lagt op til en diskussion af vægten mellem styringsinstrumenterne: lovgivningen, OPP-policyen/strategien og så betydningen af de enkelte kontrakter. Hvis kontrakten er kompliceret og udbygget, så kan en stor del af styringsbetingelserne måske ligge i fortolkningen og styringen af kontrakten snarere end i en mere vag lovgivning.20 Med andre ord er det vigtigt at finde frem til, hvordan styringen af OPP-projekterne egentlig foregår, og om det er kontrakthåndteringen, der er i fokus, eller om styringen sker via den bredere institutionelle ramme.

6. Internationale erfaringer

Der er en del erfaringer fra lande, der har været i gang med OPP i en længere periode, herunder Australien, Canada, Irland, Storbritannien og Spanien. Helt generelt er der både gode og mindre gode erfaringer. Nedenfor præsenteres de væsentligste resultater fra den internationale litteratur om OPP i forhold til nogle udvalgte emner.

I Storbritannien har private parter investeret 56 mia. pund i mere end 700 OPP-projekter inden for nye skoler, hospitaler, veje, boliger, fængsler og militært udstyr og indkvartering ud fra konceptet, at OPP overfører levering, omkostninger og præstationsrisici til den private sektor og sikrer den offentlige sektor mod forsinkelser, omkostningsoverskridelser og dårligt byggeri. Storbritannien startede ud med Private Finance Initiative (PFI) som grundlag for deres OPP-model og reviderede PFI i 2012, hvor Private Finance 2 (PF2) erstattede Private Finance Initiative som tilgang til offentlige-private partnerskaber.21 Som det fremgår nedenfor af kapitel 7 besluttede den engelske regering i november 2018 at stoppe for PF2-projekter og gentænke OPP-modellen.

Irland har også prioriteret OPP gennem flere årtier og har dels en OPP-lov og en OPP-enhed.22 I Australien er der mere end 100 OPP-projekter inden for både service, infrastruktur, skoler og fængsler. Canada har også været langt fremme med OPP-projekter gennem de seneste årtier, gennem politiske strategier og centrale OPP-enheder. Spanien har ligeledes anvendt OPP gennem en årrække og ligger højt blandt medlemsstaterne i EU for OPP-erfaring. I Frankrig valgte man fra politisk side at indføre en OPP-lov med en OPP-definition og en OPP-kontrakt og valgte i en periode fra 2009-2011 at anvende finansielle instrumenter for at booste OPP-markedet. Dette gennemgås specifikt nedenfor i kapitel 7.

I den internationale litteratur taler man om “on time” og “on budget”. Derudover vurderes OPP-projekter ofte på om de leverer “Value for Money”. OPP-projekter har leveret Value for Money i mange projekter, men der findes også mindre gode eksempler. Generelt har OPP-projekter kunnet demonstrere Value for Money i rigtig mange projekter i Storbritannien og Australien. Erfaringerne bekræftes af bl.a. National Audit Office i Storbritannien. Det er dermed muligt både at finde succeshistorier og historier om mindre gode erfaringer internationalt. Det er svært at foretage en sammenligning af projekters succes eller fiasko, da enkelte elementer i et stort og langvarigt projekt kan bevirke, om det går den ene eller anden vej. Ingen projekter er ens, men man kan opstille en række faktorer, der er både hensigtsmæssige og nødvendige for at øge sandsynligheden for succes frem for fiasko. Senere i denne bog vil disse faktorer blive analyseret.

7. Data, projekter, viden

I denne bog analyseres OPP i Danmark ud fra et forskningsperspektiv og ud fra de data, som er tilgængelige fra offentlige myndigheder og organisationer som f.eks. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, OECD og Verdensbanken. Det skyldes dels, at der i Danmark ikke er så mange OPP-projekter, og dels at projekterne, som man kan se af figur 1 og tabel 1, er spredt mellem regioner, kommuner og staten, uden der er en egentlig plan, styring eller pipeline. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har udarbejdet data for de gennemførte eller udbudte projekter, hvilket indgår som datamateriale i denne bog.

Internationalt set er der siden starten af 2000-tallet vokset en solid evalueringskultur frem i forhold til OPP-projekter. OECD har lavet en række rapporter om OPP og har en særlig enhed, der fokuserer på udviklingen af OPP-projekter i OECD-landende. OECD fremhæver, at der anvendes 800 milliarder dollars på OPP i OECD’s medlemslande, og at der er projekter i pipeline for samme beløb.

“Public-private partnerships (PPPs) in OECD countries currently represent about 0.8 trillion USD, and there are projects in the pipeline of about equal value. Clearly, governments and the private sector see PPPs as an effective way of delivering important public service infrastructure. By combining private sector innovation and financing, and sharing the risks in innovative ways, PPPs can provide much needed savings for the public sector and a fair deal for the private sector.
However, experiences from our Member countries show that it can be difficult to get value for money out of PPPs if government agencies are not equipped to manage them effectively. Moreover, PPPs can obscure real spending and make government actions un-transparent, using off-budget financing. This means PPPs are potentially risky for fiscal sustainability, possibly leading to credit rating downgrades as has happened in some OECD countries.”

Bogen vil, baseret på erfaringer og data fra ind- og udland, analysere forskellige elementer af OPP-projektet for at skabe større forståelse for fordele og udfordringer ved OPP. Som nævnt ovenfor, er det ikke formålet med bogen at præsentere en håndbog eller vejledning for, hvordan man indgår et OPP, men derimod at skabe større viden og forståelse for OPP gennem en række juridiske og politiske analyser, der bygger på tilgængelige data.

I 2010 lavede OECD en rapport om videncentre for OPP, hvor de har gennemgået erfaringerne fra 5 udvalgte internationale cases i Tyskland, Sydkorea, Sydafrika, Storbritannien og Australien (Victoria). Storbritanniens National Audit Office (NAO) har været blandt foregangsorganisationerne på dette område med mange analyser og evalueringer af, hvordan det går med OPP-udviklingen. Internationalt er sammenslutningen af rigsrevisioner (Supreme Audit Institutions) begyndt at have skærpet fokus på OPP-projekter. En lang række konsulentfirmaer har været hyret til at lave evalueringsrapporter, eller de har på eget initiativ udarbejdet globale oversigter og evalueringer af OPP-projekter (se f.eks. Deloitte og PWC). Alle de større internationale organisationer, som f.eks. IMF, Verdensbanken og OECD interesserer sig for at vurdere og evaluere OPP-projekternes udvikling. En af udfordringerne kan være, hvis det er de samme organisationer, der promoverer OPP, som også er ansvarlige for deres evaluering. Det har der været eksempler på i både Storbritannien og Canada.

I kapitlet 12 om OPP-enheder nedenfor ses nærmere på de erfaringer, andre lande har kunne drage, og med OECD kan man skelne bl.a. mellem, om videncentrene kun er rådgivende og placeret i et sektorministerium, eller om de har indflydelse på implementeringen af udbud og er placeret i et af de økonomiske ministerier. I kapitlet 12 vises, hvordan en bemanding med eksperter inden for OPP, herunder juridiske og økonomiske eksperter, samt tydelig politisk opbakning fra regeringen, kan være en medvirkende faktor til, at der bliver sat gang i flere OPP-projekter.